Dobře utajené pravomoci prezidenta

Těsně před volbou prezidenta se zvyšuje zájem o politiku ze strany voličů, kteří se začínají o politiku zajímat teprve poslední předvolební týdny. Možná právě v reakci na jejich potřeby vznikají a šíří se zjednodušené poučky. Jejich výhodou je, že vnášejí světlo do tmy a jistotu do nejistoty. Jejich nevýhodou je, že jsou zjednodušené.

Tak například že se někteří voliči pomýleně rozhodují podle postoje k otázkám, o nichž ve skutečnosti prezident vůbec nerozhoduje, třeba v zahraniční politice.

Jenže to není tak docela pravda. Prezident má nemalé možnosti, jak zasahovat do zahraniční politiky. Byť nejsou na papíře vyjmenovány výslovně, vyplývají nepřímo. S přímo voleným prezidentem může jejich síla dál růst. Je chyba myslet si, že jsme v této oblasti nutně vyslechli poslední slovo.

Podle ústavy sice prezident reprezentuje zemi navenek, ale za formulaci a výkon zahraniční politiky odpovídá vláda. To je v pořádku, to jsme slyšeli, je to uspokojivý komentář ke všem krokům a výrokům prezidenta v zahraničí, jež mohou budit otázky zahraničních partnerů. Prezidentovy zahraniční cesty schvaluje vláda, v nejhorším mu na ně může zarazit peníze.

Co se týče konkrétně cest do Bruselu, neexistuje orgán Evropské unie, v němž by prezident mohl hrát specifickou roli. V minulosti se odehrály spory mezi polským premiérem a prezidentem o to, kdo pojede něco podepsat do Bruselu, ale v tomto je myslím naše ústava jasnější. Návštěvy českého prezidenta v sídle Unie jsou ryze ceremoniální (a podle dostupných informací hrají rovněž nezanedbatelnou zábavní roli).

Není ovšem tajemstvím, že prezidentovi skýtá značnou možnost zasahovat do zahraniční politiky jeho pravomoc jmenovat velvyslance. Případně se zdráhat je jmenovat. A není zákonné lhůty, která by mu vedla ruku.

Za úřadování prvních dvou prezidentů se vláda a Hrad společně v zákulisí shodly, jak asi výsledný mocenský vektor vypadá, a dohodly se, aniž by reálně na použití nejzazších mocenských pák muselo dojít. Výsledkem zpravidla bylo, že prezident si uhájil možnost umístit několik svých lidí na velvyslanecké posty a vetovat kandidáty na několik zvlášť exponovaných ambasád.

Za Miloše Zemana to už šlo o krok dál. Hotovou várku velvyslanců, dohodnutou jeho soupeřem, ministrem zahraničí Schwarzenbergem, Zeman veřejně rozkopal a nadiktoval si několik svých lidí, s viditelným gustem zejména Vladimíra Remka do Moskvy a Livii Klausovou do Bratislavy, ale nejen je.

Kupodivu jako by všichni zapomněli na ratifikaci smluv. A je to přitom kompetence, kterou prezidentovi svěřuje přímo česká ústava, článek 63 b): „Prezident republiky dále … sjednává a ratifikuje mezinárodní smlouvy; sjednávání mezinárodních smluv může přenést na vládu nebo s jejím souhlasem na její jednotlivé členy.“ Už prezident Havel tuto pravomoc paušálně přenesl na vládu rozhodnutím ze dne 28. dubna 1993 (č. 144/1993 Sb.) – jednak to vyplývá z odpovědnosti vlády za zahraniční politiku, jednak je to praktická nutnost, protože prezident nemá potřebný aparát. Ovšem i v platné vládní směrnici pro sjednávání smluv se připomíná, že tak prezident učinil „s výhradou svého jiného rozhodnutí v jednotlivých případech“.

Když si prezident postaví hlavu, může toto zmocnění kdykoli stáhnout. Samozřejmě by to znamenalo naprostou paralýzu české zahraniční politiky, ale kdo chce tvrdit, že nějaký prezident nemůže mít přesně to v úmyslu?

Smlouvy tzv. prezidentské, tedy smlouvy, které přenášejí pravomoci na mezinárodní instituce, musí schvalovat Parlament a jejich ratifikaci svým podpisem dokončit prezident.

Všechny smlouvy měnící primární právo EU jsou smlouvy prezidentské.

Cožpak jsme zapomněli na Lisabonskou smlouvu? Václav Klaus tehdy dosáhl toho, že Evropská rada přislíbila výjimku pro ČR z platnosti Evropské listiny práv a svobod. Že se Evropský parlament zdráhal ji stvrdit, že na něj Komise a Rada nijak moc netlačily, a tak společně ukázaly, zač takové sliby v Evropě stojí, a že se to vleklo tak dlouho, až u nás nastoupila nová vláda, která se dojednané výjimky zřekla – to všechno už je jiná věc. Nic nemění na Klausově razantním využití toho, že Lisabonskou smlouvu musely pro její platnost ratifikovat všechny země a my jako poslední jsme měli v tu chvíli unikátní diplomatickou páku.

Vyskytly se i výklady, podle nichž na to prezident neměl právo – s názorem, že Klausova neochota podepsat „Lisabon“ představuje velezradu či neschopnost vykonávat funkci, přišla známá právní myslitelka, senátorka Gajdůšková –, ale tento spor se nikdy nedostal k Ústavnímu soudu, který jediný by ho mohl rozseknout.

Takže neříkejme, že prezident nemá možnost zasahovat do zahraniční politiky. Má ji v mezních případech, když je ochoten jít na hranu. Čím větší šílenec, tím větší pravomoc. A ovšem fakticky může být větším šílencem vláda než prezident. Ale možnosti tu jsou.