Přijdou, vydělají si, vrátí se. Opravdu?

Jak se zrodil globální pakt OSN o migraci? Kdo ho psal, úředníci, nebo politici? Čím je důležitý? Bude závazný i pro Českou republiku? V Salonu Týdeníku Echo hledali odpovědi právník Pavel Hasenkopf, Jan Schroth z pražské pobočky Mezinárodní organizace pro migraci (IOM) a poslanec ODS Marek Benda. (Proti Bendovi měl původně usednout i poslanec Pirátské strany, než na poslední chvíli zjistil, že vlastně má být na Islandu.)

 

Proč vlastně globální pakt o migraci vznikl?

Schroth: Před dvěma lety pod dojmem toho, co se aktuálně dělo v Evropě, si státy řekly, že je třeba něco dělat. Žádné přehledné migrační právo neexistuje, čerpá se například z námořního práva, které stanovuje zachraňovaní na moři, co se pak se zachráněným děje na lodi, čerpá se i z leteckého práva a podobně. Ta ambice byla: Pojďme udělat něco na způsob Všeobecné deklarace lidských práv, kterou svět přijal po druhé světové válce. Dnes, v éře globalizace, se migrace stává tématem, které jednotlivé státy už nedokážou řešit samy. Pojďme napsat text, který přinese příklady dobré praxe. Když už jsme mluvili o těch závazcích, tak jeden z mála tvrdých je ten, že státy, odkud lidé utíkají, by si je měly brát zpátky.

Kdo byli reální hybatelé paktu?

Schroth: To nevím. Ale celé jednání moderovali Švýcaři a Mexičané. Což je docela výmluvná dvojice. Švýcarsko má v Evropě největší podíl lidí s migračním původem. Švýcarsko si dobrovolně v rámci přesídlovacích programů bere tisíce uprchlíků.

A Švýcarsko se nakonec k paktu nepřipojilo, bere si čas na rozmyšlenou.

Schroth: Každopádně je to země, která s migrací nemá dramatický problém. Mexiko je jako země, odkud donedávna nejvíc lidí utíkalo, jistý protipól. Podle mě může pakt jednou mít význam hlavně v tom, že bude pomáhat cirkulární, tedy dočasné a řízené migraci. Přijdou, vydělají si, vrátí se. Tady jde o to, že byznys tyhle lidi chce, samozřejmě taky proto, že jsou levná pracovní síla a část byznysu chce větší zisky. I proto je dobré se o migraci bavit tak, aby byla ku prospěchu všem. 

Moment, v textu se jenom píše, že státy původu kooperují při návratu migrantů, ale nic o tom, že se zavazují brát ty, které hostitelské země chtějí vrátit. Na mě celé ustanovení působí spíš tak, že jde o dobrovolné návraty.

Schroth: Celý ten pakt je něco za něco. I proto je text vágní. Samozřejmě že státy původu nechtěly, aby v paktu byl jasně napsaný závazek: Musíte si svoje občany brát. Ale v textu stojí, že státy se zavazují spolupracovat na vracení vlastních občanů.

Je to tak, že pakt o migraci se v zásadě týká hospodářské migrace?

Schroth: Ano. Zásadní je rozlišovat humanitární migraci – o té bude pojednávat pakt o uprchlících – a ekonomickou migraci. Té se týká migrační pakt. V něm se píše, že migrace má být legální a řízená. Někteří kritizují, že v textu jasně nestojí, že migrace bývá někdy i ilegální a může být nebezpečná. 

Je podstatou paktu udělat z ilegální migrace legální migraci?

Schroth: Určitě ne. Tvůrcům paktu šlo o to, že na světě existuje migrace, odhadem 90 procent z ní je migrace legální. Už před migrační krizí se přece vědělo, že v dlouhodobém horizontu, pokud tedy Evropané nebudou mít vyšší porodnost a pokud migrace bude pokračovat, se budou evropské společnosti měnit. Ale až s krizí se o tom otevřela diskuse.

Hasenkopf: Ale občanů v těch cílových zemích se předem nikdo neptal a oni mají strach, že se stanou menšinou ve vlastní zemi. A pokud nechtějí, aby se jejich společnosti měnily, pak se dostáváme k závěru, že celý pakt o migraci nastavuje naprosto špatný politický směr.

Benda: Přece všechny pakty OSN nastavují úplně špatný politický směr. OSN je ze své podstaty chybná organizace. Proč si pořád hrajeme na to, že organizace, v níž mají většinu nedemokratické státy, některé z nich takřka lidožroutské, je to správné hřiště? No a za demokratické vlády v těch mezinárodních organizací typu OSN zase většinou sedí lidé, kteří už nemají nic společného s vlastními zeměmi, lidé, kteří neuměli prosadit své dobro doma přes svoje demokratické instituce, tak nám ho začínají nosit zvnějšku, jakoby dohadováním takzvaných expertů, oklikou. Stejný problém máme trošku i v Evropské unii, ale EU si pořád zachovala nějaké vazby na národní vlády. Řekl bych, že u mezinárodních organizací je to problém ještě mnohem akutnější než v Unii. Ukazuje se to na každé věci, která z OSN nebo dejme tomu Rady Evropy přijde. Typický příklad je samozřejmě Istanbulská úmluva.

Nakolik bude pakt pro signatářské vlády právně závazný?

Hasenkopf: Je to závazek právně nevymáhatelný, nicméně je to politický program. Navážu na pana Bendu. Všude tam, kde se snažíme prosadit něco, co není tak úplně snadno prosaditelné, se začíná u měkkého práva, tzv. soft law. Měkkým právem je i tento migrační pakt. I Všeobecná deklarace lidských práv byla původně přijata jako soft law. Teprve o dvacet let později ji následovaly závazné mezinárodní pakty o občanských a o kulturních a sociálních právech, což už bylo tvrdé právo.

Schroth: Pakt o migraci se mimochodem nebude ani podepisovat. Stačí, aby se v Marrákeši sešly dvě třetiny členských států OSN. Nemusejí tam ani zvedat ruku, nic. 

To je zajímavé vzhledem k tomu, že i když česká vláda k paktu nepřistoupí, náš zástupce do Marrákeše jede. Bude mít vůbec nějakou možnost dát najevo nesouhlas?

Schroth: To je zajímavá otázka, ještě jsem na ni neslyšel odpověď.

Benda: Já bych řekl, že je to vlastně jedno, jestli tam někoho mít budeme, nebo ne. Právě proto, že je to měkké právo a že se o něm nebude ani hlasovat.

Hasenkopf: Pokud to bude aklamací, pak by zástupce české vlády měl zvednout ruku během nějaké debaty a říci tam k tomu své: Ano, s migrací je třeba něco dělat, nicméně máme výhrady k tomu, k tomu, k tomu. Budeme si z paktu vyzobávat. Líbí se nám třeba, že chcete potlačovat nelegální migraci, pašeráctví lidí apod., ale nelíbí se nám, že chcete usnadňovat migraci jako takovou, protože podle nás je právo na zachování národa součástí práva na sebeurčení, chceme si sami určit, kolik migrantů a jakých naše společnost vstřebá.

Mělo tedy nějaký reálný význam, když Česká republika podobně jako hrst dalších států vyhlásila, že k paktu nepřistoupí? Nebude pakt vposledku závazný i pro státy, které se od něj v posledním půlroce jenom slovně distancovaly?

Hasenkopf: Má to ten význam, že je někde zaprotokolováno, nahlas vyřčeno, že s tím republika nesouhlasí. Kdyby vláda mlčela i před konferencí, nemá dnes už jak svůj nesouhlas dát najevo. 

Benda: Je to každopádně vyjádření postoje. Celý pakt je jaksi polozávazný, teprve časem se z něj začne něco stávat. Pokud z něj bude vznikat tvrdé právo, může mít dnešní ohrazení se vlády svůj význam. Nedá se vůbec vyloučit, že se někteří soudci – na evropské úrovni nebo v České republice – jednou budou na pakt v nějaké kauze chtít odvolávat. Ale protože Česká republika na podzim 2018 prohlásila, že k paktu nepřistupuje, bude se na něj pánům soudcům odvolávat hůř. A když pak žalující strana bude vykřikovat: Je tu mezinárodní právo!, české soudy by si měly být vědomy toho, že jejich republika řekla Ne.

Hasenkopf: Každý soud je spor. Advokát využije všeho, co může hrát ve prospěch klienta. Samozřejmě i mezinárodních smluv. Pak záleží na tom, k čemu se konkrétní soudce přikloní. Soudce si rozhoduje, kterému z různých sice možných, ale protichůdných výkladů nějakého předpisu dá přednost.

Profesor ústavního práva v Bonnu Herdegen mluví o evoluční tendenci v hlavách soudců. Prý dnes čím dál častěji berou do úvahy celkový vývoj mezinárodních smluv a ve svých verdiktech se trefují do směru, kterým se mezinárodní společenství podle jejich odhadu vydá. Neboli že to měkké právo už předjímají jako právo tvrdé.

Hasenkopf: Kdysi jsem pracoval na českém ministerstvu zahraničí, tak o vzniku mezinárodního práva něco vím. OSN jako každá na neurčito fungující organizace potřebuje čas od času vykázat činnost, což se týká v plné míře i různých jejích právních výborů nebo podvýborů. V Komisi pro mezinárodní právo – tam vznikají všechny ty základní úmluvy, o konzulárním právu, o smluvním právu, o odpovědnosti států a podobně – například zasedá 35 odborníků, za nás profesor Šturma (Pavel Šturma z Právnické fakulty UK v Praze – pozn. red.), který se samozřejmě českého „zamini“ nemusí ptát, protože je v komisi ad personam, jako odborník na mezinárodní právo. Takže Valné shromáždění OSN dá podnět Komisi pro mezinárodní právo, ta nad zadáním nějakou dobu – klidně několik let, dokonce desítek let – sedí, z jejích zasedání vzejde nějaký vyprecizovaný návrh mezinárodní smlouvy. Ten se vrací k Valnému shromáždění, to text formálně schválí, protože nikdo z delegátů, což jsou klasičtí diplomaté, neví, o co vlastně jde. Oni mají pokyn hlasovat pro, nebo proti. Výsledkem je rezoluce Valného shromáždění OSN, jejíž přílohou je tato hotová smlouva, která je tímto otevřena k podpisu. A vy jako členský stát jste nakonec rád, když smlouva umožní tu či onu výhradu.

Schroth: Teď v Marrákéši se právě může stát – a mluví se o tom –, že když se výhrad sejde hodně, tak se v tom procesu ještě může pokračovat. Považuji to za nevyužitou příležitost z obou stran. Jednak se státy mohly dohodnout na lepší spolupráci, od výměny informací až po potlačování pašeráctví. Jednak ti, kdo pakt připravovali, tam opravdu nezakomponovali všechny výhrady vlád.

Benda: Vymstilo se tu, že pakt psali experti, kteří spíš než aby reprezentovali své vlády, jsou tvůrci lepšího světa. Oni nemají se svými vládami vůbec nic společného, a přestože to jsou jakoby zástupci členských států, tak si dělají, co chtějí. Slovenský ministr zahraničí Miroslav Lajčák teď podal demisi na protest proti tomu, že jeho vláda nepřistoupí k paktu. Lajčák předtím coby zástupce Slovenska předsedal Valnému shromáždění a na paktu se asi nějak podílel. Ale rozhodně to doma na Slovensku moc nekonzultoval a předpokládám, že ani v OSN nechodil na jednání se slovenskou pozicí.

Schroth: Prostě ten pakt dlouho nebyl žádné téma. Kdyby někdo na podzim 2016 po přijetí Newyorské deklarace začal křičet, bylo by to v pořádku. Ale úplně na konci, když už existuje výsledný text, najednou začít tlouct na poplach a používat argument: Vy  jste nám nic neřekli – to mi přijde zvláštní.

Hasenkopf:  Mě by zajímaly ty připomínky české vlády. Je to velké politické téma, a já věřím, že v tomto případě to nenechali na úřednících, nebo že si aspoň úředníci nechali svoje pozice vládou schválit.

Benda: Podle mě naše ministerstvo zahraničí žádné skutečné připomínky nemělo, respektive je neprosazovalo. Všimněte si, kdy naše vláda oznamuje, že k paktu nepřistoupíme. V půlce listopadu, těsně před Marrákešem. Poté co už to oznámili Maďaři, Rakušané a další. K nim se přidal Babiš a teprve pak vláda a ministerstvo zahraničí začaly mluvit o tom, že jsme měli připomínky. Nevěřím, že by se česká diplomacie do přípravy textu pokusila nějak aktivněji zasáhnout.

Když jsem se na tuto debatu chystal, hledal jsem české znění migračního paktu, a nic jsem nenašel. Docela mě to zarazilo, koneckonců Česká republika několik měsíců zvažovala, že se k paktu připojí. Existuje to české znění?

Schroth: Neexistuje. Ptal jsem se na ministerstvu zahraničních věcí, nepřekládali ho. O překladu uvažovalo Informační centrum OSN v Praze, ale taky ho neudělali. Vy říkáte, že Česká republika zvažovala podpis paktu, ale ona nejenže zvažovala podpis, ona pakt dva roky spoluvyjednávala. Že teď k němu pravděpodobně nepřistoupí, nebudu komentovat, to jsou politické důvody.

Benda: Upřímně řečeno – naše ministerstvo zahraničí domácí politiku, český parlament, zásadně ignoruje. Nepředkládají nikdy nic, nechodí na výbory, neinformují o tom, o čem se vyjednává. Jen v evropských věcech se na exekutivě podařilo vynutit, aby se aspoň o nějaké části evropské legislativy informovalo a jednalo předem. Ale jinak si naši vyjednávači myslí, že to je jejich byznys a že politikům do toho nic není. Natož nějakým poslancům a senátorům. Klimatická dohoda z Paříže byla to samé jako migrační pakt. 

Hasenkopf: Mezinárodní smlouvy se běžně překládají až v okamžiku, kdy jdou do sněmovny nebo do Senátu. Náš stát nemá v podstatě žádný mechanismus, který by poslancům a senátorům zajistil, aby do něj mohli vstupovat během sjednávání. Jsou postaveni před rozhodnutí – ano, ne. Což je ohromný demokratický deficit. Chápu, že vyjednávané texty se při vyjednávání běžně nepřekládají, protože diplomaté zpravidla umějí anglicky. Nicméně nerozumím tomu, jak je možné, že není překlad u takového politického dokumentu první třídy. Jak může někdo, kdo ten pakt chce, udělat tak fatální chybu a vůbec ho nepřeložit? Pak vznikají různé fámy, co všechno v něm je. Já být zastáncem paktu – jako že nejsem –, tak překlad je to první, co nechám udělat.

Schroth: Fakt je, že bychom si překladem možná ušetřili leckterou debatu. Jsou v něm drobné, ale důležité nuance. Například rozdíl mezi obligation a commitment. V češtině se obojí překládá jako závazek. Obligation v anglickém znění paktu nenajdete. Najdete tam commitment, což je slabší forma závazku, zatímco obligation je vlastně slib, obsahuje v sobě nejen morální, ale i právní závazek. Takže je škoda, že překlad do češtiny není. Ale možná důvod, proč překlad není, je právě to, že naše úřady nechtěly překládat text, v němž se jakkoli zavazují. Přitom v tomto paktu se státy zavazují jen k tomu, že se budou scházet a vyhodnocovat jeho plnění. Jestli se z toho jednou stane vymáhatelné tvrdé právo, jak se někteří kritici paktu bojí? Samozřejmě se to vyloučit nedá, i když připomínám, že státy by to musely znova projednat a odsouhlasit. Ale hlavně – to se pak můžeme bát úplně všeho.