Orgány EU tlačí ratifikaci Istanbulské úmluvy členským státům navzdory

Ve Štrasburku se dnes odehraje další kolo rozhodování o budoucí podobě EU. Před Soudním dvorem EU se rozjíždí bitva o to, zda bude moci EU jako celek ratifikovat Istanbulskou úmluvu, a to i proti vůli některých členských států. Jak bude vystupovat český vládní zmocněnec a jaké je stanovisko vlády? A jsme jako občané a členské státy vůbec schopni mantinely určené orgánům EU pohlídat?

Zatímco ratifikace tzv. Istanbulské úmluvy na národní úrovni je téma, které rozděluje a vyvolává emoce (kvůli podivným částem této mezinárodní smlouvy definujícím pojem gender bez provázanosti na biologické pohlaví atd.), na úrovni EU probíhal ratifikační proces od roku 2014 velmi hladce a bez povšimnutí davů, dokud situaci nezačal „komplikovat“ ambiciózní europarlament. Ruční brzdu ratifikace zatáhli v dubnu roku 2019 europoslanci, nikoliv z důvodu, že by s ratifikací nesouhlasili, právě naopak. Jak minulé, tak i současné složení většiny Evropského parlamentu jsou nadšenými podporovateli co nejambicióznější ratifikace. Proto do sporu o rozsah a obsah ratifikace vtáhli Soudní dvůr Evropské unie, který požádali o posudek, který je pro všechny orgány EU závazný. Slyšení před soudem začalo dnes. Posudek může být vydán až v příštím roce. V čem je toto řízení zajímavé?

Když je zápal pro věc více než pravidla

Představte si situaci, že by česká vláda navrhla přistoupení ČR k mezinárodní smlouvě, aby získala více pravomocí, než kolik jí náleží na základě Ústavy. To by bylo řevu, a to oprávněně. Totéž učinily v případě návrhu ratifikace Istanbulské úmluvy orgány EU, ale poprask z toho není.

O co jde? Aby Evropská unie mohla přistoupit k mezinárodní smlouvě musí mít pro ratifikaci zmocnění na základě zakládacích smluv nebo judikatury SDEU. Pro přistoupení Evropské unie k Istanbulské úmluvě neexistuje žádný právní podklad. To ovšem nebránilo Evropské komisi ratifikaci Úmluvy navrhnout. Rada tento návrh schválila v květnu 2017 dvěma usneseními, ačkoliv právní podklad oproti původně navrhovanému znění Evropské komise výrazně zúžila pouze na 3 články Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU), a to na oblast azylu a migrace (čl. 78 odst. 2 SFEU) a justiční spolupráce v trestních věcech (82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU).

Co tyto články upravují? Článek 82 odst. 2 SFEU, který Radu společně s Evropským parlamentem (dále již jen „EP“) opravňuje přijímat řádným legislativním postupem směrnice za podmínek, že jsou učiněny: a) v nezbytném rozsahu, b) v trestních věcech s přeshraničním rozměrem. Směrnice musí stanovit minimální pravidla a přihlížet k rozdílům mezi právními tradicemi a systémy členských států. Článek 83 odst. 1 SFEU sice umožňuje řádným legislativním postupem Radě spolu s EP stanovit formou směrnic (!) minimální pravidla týkající se vymezených trestných činů (sexuální vykořisťování žen a dětí) a sankcí v oblastech mimořádně závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem. Pokud by se zde jednalo o minimální pravidla týkající se trestných činů mimo vymezený rámec (sexuální vykořisťování žen a dětí), pak je ovšem rovněž potřeba při hlasování v Radě jednomyslnost. V tomto případě je však evropským právem zmíněna směrnice, nikoliv mezinárodní smlouva. O mezinárodní smlouvě zde není řečeno ani slovo. Tedy ani zde neexistuje zmocnění pro uzavření mezinárodní smlouvy, která je nástrojem trestněprávní harmonizace (nejen v oblasti sexuálního vykořisťování žen a dětí, ale mnohem šířeji). Jak je uvedeno v samotné důvodové zprávě Istanbulské úmluvy: „Úmluva poprvé v Evropě stanoví právně závazné standardy, která mají zabránit násilí na ženách a domácímu násilí, chránit jeho oběti a trestat pachatele.“

Harmonizace v případě podpůrných opatření v oblasti předcházení trestné činnosti je článkem 84 SFEU výslovně zakázána. Je tedy nepopiratelné, že jde o nástroj harmonizace trestního práva v širším rozsahu, než je uvedeno v čl. 83 odst. 1 SFEU a dochází tak k rozšiřování pravomoci EU, u které nebyla ani dodržena podmínka jednomyslnosti hlasování. Navíc dnes již je možné sledovat tlak na harmonizaci trestního práva prostřednictvím aplikační praxe Expertní skupiny pro boj proti násilí na ženách (dále jen „GREVIO“), která vydává monitorovací zprávy. Ty dokazují, že GREVIO usiluje o trestněprávní harmonizaci skutkové podstaty trestného činu psychického násilí (Baseline Evaluation Report Austria, str. 40, Baseline Evaluation Report Denmark, str. 43). Tyto praktické důsledky pochopitelně nebyly v době rozhodování o přistoupení k Úmluvě známy, avšak v současnosti je třeba k nim přihlédnout.

Jak již bylo zmíněno výše, Rada schválila přistoupení EU k Úmluvě taktéž na základě článku 78 odst. 2 SFEU. Ten opravňuje Radu společně s EP řádným legislativním postupem k přijímání opatření týkající se společného evropského azylového systému. Společný azylový systém se opírá o Ženevskou úmluvu o právním postavení uprchlíků, Protokol a ostatní příslušné smlouvy (viz čl. 78 odst. 1 SFEU). Ratifikací Istanbulské úmluvy by došlo k rozšíření pravidel společného azylového systému o podmínky vyplývající z Úmluvy, a to především z definice právně neurčitého pojmu „genderově podmíněného násilí“ jako důvodu pro udělení azylu, a především striktní aplikace zásady nenavracení bez jakýchkoliv výjimek v případě žen, které je jinak možné za určitých podmínek vyhostit.

Jak dokazují výše zmíněné články pro přistoupení nemá EU dostatek pravomoci a došlo by k rozšíření pravomocí EU nad rámec, který jí byl svěřen členskými státy. Zákaz této praktiky je přitom výslovně zmíněn Konventem v Protokolu č. 24 Lisabonské smlouvy.

Evropský parlament na toto porušení práva EU reagoval rozporně. Na jednu stranu europoslanci ocenili rozhodnutí Rady přistoupit k Úmluvě, ale zároveň vyjádřili zklamání nad rozsahem přistoupení, které bylo zúženo pouze na oblasti justiční spolupráce v trestních věcech a v oblasti azylu a nenavracení. Tento právní základ považují za nevhodný.

Ratifikační proces se výrazně zpomalil při vyjednávání konkrétní podoby provádění Istanbulské úmluvy v rámci EU. Politické shoda nebyla dosud nalezena, ačkoliv v pracovní skupině pro základní práva, občanská práva a volný pohyb osob vznikl konkrétní návrh. Evropský parlament několikrát svými usneseními několikrát vyzýval Evropskou komisi a Radu, aby svůj postup urychlila. Výzvy Evropského parlamentu zůstali bez odezvy. I proto europoslanci, nespokojeni s pomalým postupem a omezeným přistoupením k Istanbulské úmluvě se europoslanci rozhodli předložit věc Soudnímu dvoru k posouzení.

Poslední slovo má Soudní dvůr EU. Ten chce, aby tomu tak zůstalo i nadále

Soudní dvůr může paradoxně proces ratifikace shodit ze stolu, a to upozorněním na výše uvedené nedostatky a rozpor s právem EU a nedostatečnou pravomocí pro ratifikaci této mezinárodní smlouvy.

Bojovat bude nejen za čistotu práva EU, ale taktéž za vlastní důležitost. Přistoupením EU k Úmluvě by došlo k nabourávání dělení pravomocí daných zakládacími smlouvami. GREVIO na základě článku 66 odst. 1 Úmluvy dohlíží na provádění Úmluvy. Ratifikací ze strany EU se stane Úmluva integrální součástí právního řádu EU, tudíž dojde ke kuriosní situaci, kdy nad dodržováním evropského práva bude bdít orgán mimo právní rámec EU a může dojít ke konfliktu pravomocí mezi GREVIO, Výborem ministrů Rady Evropy, Evropskou komisí a Soudním dvorem EU (dále již jen „SDEU“) a Evropským soudem pro lidská práva. Tím by mohlo docházet k podrývání výsadní pozice SDEU v případě kontroly legality práva EU.

Pokud bude Úmluva na úrovni EU ratifikována i přes všechny výše uvedené porušení unijního práva, znamená to zásadní nerespektování základního rozdělení mezi právem členských států a právem EU jako celku. Navíc, došlo-li by k této ratifikaci i přes to, že bulharský Ústavní soud shledal Úmluvu za protiústavní, znamenalo by to rovněž pošlapání ústavy členského státu a de facto změnu EU ve federativní uspořádání.

V řízení bude rozhodovat, jak velkou iniciativu vyvinou členské státy. Rozhodujícím faktorem bude ovšem rozhodnutí samotného pléna Soudního dvora EU. Nejspíše zvítězí strach z omezení vlastní pozice hlavního interpreta evropského práva a orgánu dotvářející právo EU. Protentokrát bude mít snad ratifikace Istanbulské úmluvy smůlu, ale jak dopadne obdobná situace v budoucnu, kdy nebudou ohroženy zájmy Soudního dvora?

A co pro tuto věc dělá ministr Petříček, který má agendu zastupování zájmů ČR před Soudním dvorem v gesci? Ví to vůbec vláda? Na současné nadnárodní spolupráci není nejděsivější to, to, že by prováděla nějaká rozhodování za zavřenými dveřmi. Ono není třeba žádné dveře zavírat. Stačí, že tam lid a média nejsou schopny dohlédnout. Pak je možné dělat revoluční změny, aniž by musela exekutiva čelit nějaké opozici nebo nějakému lidu. Jako se New Green Deal v budoucnu dotkne každého, tak i ratifikace Istanbulské úmluvy se provádí jednodušeji na evropské úrovni. Zásadní změny se provádějí nejjednodušeji co nejdál od těch, na které tyto změny bezprostředně dopadnou. To je přímá úměra současné politiky.

I proto je dobré bdít nad zástupci, kteří v těchto nadnárodních orgánech budou ČR zastupovat. Například při výběru soudců Evropského soudu pro lidská práva. V příštím roce musíme do Rady Evropy zaslat 3 kandidáty. Držme si palce.

Autor je advokátní koncipient a místopředseda Aliance pro rodinu