Kam čert nemůže, protikorupčního aktivistu nastrčí

Je jistě málo sporné, že ke svobodě voleb nestačí jen odhodlání a dobrá vůle občanů, respektive, že by toto odhodlání a dobrá vůle měla být zakotvena v zákonném rámci, který průběh voleb a taky volební kampaň upravují. O tomto rámci je nutné kriticky hovořit pořád, i tehdy, když je pro tentokrát upraven (zákony schválil parlament a podepsal prezident), volby jsou na spadnutí a kampaň už probíhá. To je důvod, proč píšu tyhle řádky.

Podnět k platné zákonné úpravě dala v roce 2013 protikorupční iniciativa Rekonstrukce státu. Mezi devíti požadavky, s nimž její aktivisté obíhali před volbami do PS 2013 poslance a politicky na ně tlačili, stálo na prvním místě „transparentní hospodaření politických stran, zejména financování jejich činnosti a volebních kampaní“. V tomto rámci hovořili i o zřízení nezávislého úřadu, který bude kontrolovat hospodaření politických stran. Odtud se pak odvíjelo úsilí, které loni vyvrcholilo přijetím dvou zákonů: totiž zákona č. 302/2016 Sb. („Zákon, kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony“) a zákona č. 322/2016 Sb. („Zákon, kterým se mění volební zákony a další související zákony“). Chci se věnovat především druhému z nich.

Zákon má jistě jakési racionální jádro. „Snaha o podrobnější právní regulaci pravidel vedení volební kampaně má mimo jiné za cíl ochranu svobodné soutěže politických sil a rovné podmínky přístupu k zvoleným funkcím.“ Jde o to, „zajistit pro kandidující subjekty srovnatelné podmínky z hlediska výše částky, kterou lze za volební kampaně v době vymezené před samotnými volbami použít“. (Citáty jsou z důvodové zprávy původního návrhu zákona č. 322/2017 Sb., jak byl předložen Poslanecké sněmovně). To je důležité zejména v situaci, když jedna z těch „sil“ je de facto nejen silné politické hnutí, ale zároveň i obří firma a disponuje mohutnou mediální lobby, což ve standardní, tradiční politice dosud nebylo zavedené. Revoluční protikorupční iniciativy mají na vzniku této situace bezděčný, ale mocný podíl. Snaha snížit náklady stran (a to všech a spravedlivě) má smysl i proto, aby občané nebyli kampaní zbytečně na každém kroku obtěžováni a nehrozilo jim např., že se během ní přejedí koblih. To ovšem navrhovatelé nezdůraznili.

Z dračího vejce se klube potvora

V původní verzi návrhu zákona (novely), tak jak byla předložena Poslanecké sněmovně, bylo především vymezeno hřiště, na němž bude moci volební kampaň v zájmu všeho lidu pískat nově zřízený Úřad (plným jménem „Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí“). Formulace je v podstatě převzata ze Zákona o (přímé) volbě prezidenta ČR (č.275/2012 Sb.). §16 odst. 1 Zákona o volbách do Parlamentu ČR nyní zní: „Volební kampaní se rozumí jakákoli propagace kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejích kandidátů anebo nezávislého kandidáta, nebo volební agitace ve prospěch kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta, konané s vědomím kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta, zejména veřejné oznámení určené na jejich podporu nebo sloužící v jejich prospěch, včetně jakékoliv doprovodné akce, za které se poskytne nebo obvykle poskytuje úplata. Za vládní kampaň se považuje i sdělení v neprospěch jiné kandidující politické strany, politického hnutí, koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta.“ Souvětí je právnicky košaté, proto shrnuji podstatu: kampaní je jakákoli propagace nebo volební agitace, zejména veřejné oznámení, za které se poskytne nebo obvykle poskytuje úplata.

Definice je poněkud mlhavá a široká, v tuto chvíli to však není až tak velký problém, protože hráči na hřišti, podléhající dohledu a případným sankcím ze strany Úřadu, jsou „kandidující politické strany, politická hnutí nebo koalice, jejich kandidáti nebo nezávislí kandidáti“. Taky se může zdát poněkud zvláštní, že dotyčné politické subjekty jsou povinny předem učinit opatření, která Úřadu i lidu dokazují, že se chovají řádně. Připouštím ovšem, že situace, kdy se na hřišti pohybuje cvalík, který je (ne snad de jure, ale de facto) nejen politický subjekt, ale zároveň i firma a mediální impérium, se člověk může v právním purismu trochu uskrovnit.

Podotýkám ještě, že utkání trvá ode dne vyhlášení voleb do PČR do ohlášení volebních výsledků.

Zásadní obrat na cestě do pekel

Podstatného rozšíření doznala tato úprava pozměňovacím návrhem, s nímž (formálně) přišel Ústavněprávní výbor PS před druhým čtením. Podle toho, co říkal jeden ze zpravodajů, poslanec Jan Chvojka, v závěrečné rozpravě před definitivním schválením zákona 6. září 2017, návrh formálně podal poslanec ANO (a místopředseda PS) Radek Vondráček, iniciativa ovšem vzešla od Rekonstrukce státu (přítomný pan Vondráček proti tomu neprotestoval). Z § 16, odst. 1 Zákona o volbách do Parlamentu vypadla pasáž „konané s vědomím kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta“, ale zároveň přibyl odst. 2, který zní: „Fyzická nebo právnická osoba, která se hodlá účastnit volební kampaně bez vědomí kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta anebo nezávislého kandidáta, je povinna se před vstupem do volební kampaně registrovat jako registrovaná třetí osoba u Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále jen „Úřad“) zřízeného podle zákona upravujícího sdružování v politických stranách a politických hnutích.“ Zavedení pojmu „registrované třetí osoby“ je zcela zásadní obrat na cestě do pekel.

Registrovaná třetí osoba je mj. povinna zřídit si veřejně přístupný volební účet a zveřejnit na svých internetových stránkách informace o výdajích ve volební kampani a o zřízení účtu. Musí si vést evidenci o použití prostředků na volební kampaň. Výpisy z účtů a evidenci má uchovat pět let a na požádání předložit Úřadu. Přehled výdajů je povinna předložit do deseti dnů po skončení volební kampaně na svých internetových stránkách a nechat ho tam aspoň tři měsíce.

V této nové úpravě získává mlhavost a neurčitá šíře v definici volební kampaně nový význam. Dá se očekávat, že její výklad může být přizpůsobován měnícím se politickým okolnostem. Znamená pro občany ČR i pro jejich organizace, které se ve volbách přímo neúčastní (tj. nekandidují), „nepřiměřenou zátěž“ (pojem jsem převzal z výše zmíněné důvodové zprávy k původnímu návrhu zák. č. 322), tj. přeloženo z právničtiny do češtiny buzeraci. Celé období volební kampaně se stává jakýmsi mimořádným, výjimečným stavem, kdy jsou omezena jejich základní občanská práva (především svoboda projevu, zaručená Listinou základních práv a svobod).

Jako ovce

Na tuto skutečnost poslanci v průběhu projednávání porůznu upozorňovali. Např. ministr Chovanec v debatě při třetím čtení (předtím, než šla novela do Senátu) prohlásil k pozměňovacímu návrhu pana Vondráčka, inspirovanému Rekonstrukcí státu: „Účast na volební kampani je velice široce pojata a my se obáváme, že je velice těžké pojmout, kde končí svoboda slova a kde už je to volební kampaň.“ Stanovisko ministerstva k pozměňovacímu návrhu bylo proto neutrální a pan ministr se hlasování zdržel. Dejme tomu. Ale ve všech dalších celkových hlasováních už hlasoval pro zákon.

Poslanec (a pozdější ministr) Jan Chvojka měl zase v závěrečné debatě 6. září 2016 jakési potíže si vzpomenout, jak hlasoval o dotyčném pozměňovacím návrhu ve výboru: původně myslil, že na tom nezáleží, pak přišel na to, že pro návrh nebyl. A o Rekonstrukci státu mluví v souvislosti se zákonem s podobnou opatrností, s jakou mluvili naši pravěcí předci o medvědech.

V téže debatě prohlásil předseda ÚPV Jeroným Tejc: „Nicméně se asi nestane nic, pokud ten návrh schválíme v ústavní verzi, tzn. ve verzi, která je bez regulace třetích stran. Jediným řešením, o kterém jsem hovořil na výboru, je totiž řešení, které někteří označovali za protiústavní. A to je, že by po dobu volební kampaně… nesměl nikdo jiný než registrované politické subjekty, které mají stanovené limity, vést volební kampaň, která je samozřejmě definována. To je asi jediný účinný způsob. Nicméně jsme byli upozorněni na to, že by mohl být protiústavní, protože by narážel na právo vyjádřit svůj názor svobodně na téma voleb.“ Řečeno s Karlem Havlíčkem: blaze tomu, kdo dovede z jedné huby horce i studeně dejchati!

V této souvislosti je také velmi zarážející, jak málo poslanců si v rozhodujících hlasováních (to úplně poslední je jakousi výjimkou, , i když slabou: ani tenkrát jich totiž nebylo až tak moc) trouflo říci zákonu jednoznačné Ne.

Takže převažující stanovisko zjevně vyjádřil v posledně zmíněné rozpravě právě poslanec ANO Radek Vondráček: „Ta problematika třetích osob je skutečně svým způsobem ne to hlavní. Nechci říct marginální, ale není to podstata toho návrhu. Ty volební zákony přinášejí mnohem důležitější věci.“ To je prosím zcela základní nepravda. Ta problematika je to hlavní.

A další podstatná věc je, že „registrovaná třetí osoba“ je tentokrát zcela zjevně a bezdůvodně v situaci, kdy musí před Úřadem prokazovat svou „transparentnost“, tj. svou nevinu. To všechno je část obludného vkladu iniciativ jako je Rekonstrukce státu nebo Transparency International do našeho politického systému, Vytváří se politické prostředí, v němž je politická a občanská svoboda tichou cestou podstatně omezena. Že to poslanci ANO podporují, mne nijak neudivuje.

Polehčující okolnosti

Pro všechny zúčastněné je tu jedna polehčující okolnost. Týká se nejen politiků ale i novinářů, politických komentátorů, občanských iniciativ (a tedy taky mne). Návrh zákona – novely byl Poslanecké sněmovně předložen 21. 8. 2015, první čtení proběhlo už 20. 10 2015, však 2. čtení po odklad až 25. 5. a 1. 6. 2016, třetí čtení 29. 6. 2016, Senát zákon projednal na schůzi 24. 8. 2016 a Poslanecká sněmovna jej pak definitivně schválila 6. 9. 2016. Hlavní jednání tedy probíhala v době, kdy u nás zuřila bitva o policii České republiky, v níž šlo o to, zda si nad ní udrží kontrolu exekutiva tím způsobem, jak je to dáno zákony, nebo zda tu vznikne obludný „nezávislý“ útvar, složený ze (zatím jen některých) státních zástupců a (zatím jen některých) policistů, který bude vystaven nežádoucí politické manipulaci nesrovnatelně víc, než jak jí jsou policie a státní zastupitelství vystaveny nyní. Podporu změnám poskytovalo silně a zjevně hnutí ANO.

Zákonný a ústavní pořádek se nakonec exekutivě a legislativě podařilo s vypětím všech sil uhájit. Mnozí politici, političtí komentátoři i nezávislí aktivisté však byli problémem natolik zaměstnáni (týká se to i mne, mea culpa), že už jim nezbyl čas na tuto na první pohled neokázalou, ale zásadní zákonnou úpravu. Navíc zprávy a komentáře ke změně volebních zákonů v médiích byly velmi často na hranici kapitulantství a dezinformace. Není však nejmenší důvod k tomu zanedbávat teď to, co bylo tehdy zmeškáno. Pozdě, ale přece.

Dohánění za ztížených podmínek

Nebude to ovšem až tak lehké. Zákon o volbách do Parlamentu ČR v nové úpravě stanoví sankce za porušení povinností právnických i fyzických osob vůči Úřadu. Půjde o správní delikt, přičemž proti rozhodnutí Úřadu nelze podat rozklad ani jej přezkoumat v rámci řízení podle soudního řádu správního. Pokuta, která se ukládá, je splatná do 30 dnů ode dne nabytí právní moci rozhodnutí, jímž byla uložena. Odpovědnost za správní delikt zaniká, jestliže správní orgán o něm nezahájil řízení od 3 měsíců ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 3 let ode dne, kdy byl spáchán. Během té doby se politická situace v České republice může dost výrazně proměnit. Vzhledem k obecné a mlhavé formulaci i právní a ústavní problematičnosti některých ustanovení zákona bude velmi záležet jednak na tom, jak bude Úřad v praxi zákon aplikovat, tedy na precedentech, a jednak na tom, zda a nakolik dokáží v problematických případech občané trvat na svých ústavních právech. Toto upozornění je konečným smyslem mého článku.
Bohumil Doležal

P.S. Jen na okraj si dovoluji upozornit na prohlášení Klubu na obranu demokracie k politické situaci před volbami, na němž jsem se podílel. V jeho rámci vyjadřujeme podporu TOP09 a Miroslavu Kalouskovi. Prohlášení tedy nepřímo souvisí s tím, o čem píšu. Najdete je zde.

Další články autora si můžete přečíst též na jeho internetovém zápisníku Události (www.bohumildolezal.cz)