Jak neuspět při tvorbě epidemiologických opatření

ÚHEL POHLEDU

Jak neuspět při tvorbě epidemiologických opatření
Premiér Andrej Babiš naslouchá Lucii Kubovičové Foto: Jan Zatorsky
Úhel pohledu

Vilém Anzenbacher

Americký filozof práva Lon L. Fuller popisuje ve své knize Osm způsobů, jak neuspět při tvorbě práva a zákonů formou pohádky, jak se dělají špatné zákony. Současný příběh právního počínání české vlády v koronavirové epidemii je jako z Fullera vystřižený.

Uprostřed jednoho stabilního kontinentu se nacházela země, která nebyla ani bohatá, ani chudá. Ani významná, ani nevýznamná. Ani malá, ani velká. Ve srovnání s ostatními byla ve všem spokojeně na středu. Když se občas objevila ambice být v něčem lepší než jiní, vše ostatní, průměrné stáhlo to, co aspirovalo na excelenci zpět do průměru. Když v zemi něco výrazně nefungovalo, bylo to naopak průměrem vytaženo alespoň trochu na úroveň horšího průměru.

V té zemi kraloval král Abrex, když se začaly ze vzdálených království šířit zprávy o nebezpečném novém moru, nebezpečnějším než jakákoli nemoc, kterou království dosud zažilo. Abrex věděl, že jako vladař není mezi mnohými poddaným příliš oblíben. Měl však své poradce, kterým věřil. Ti mu radili, aby se staral o vybíraní daní od sedláků a ne o cizácké nemoci, které se do království stejně nikdy nedostanou. A kdyby se přece jen náhodou dostaly, tak si s nimi sice průměrně, ale poradí.

Nemoc však do království pronikla a zasáhla ho plnou silou. Král Abex se obklopil svými poradci, které považoval v dané chvíli za nejdůležitější. Léčiteli znalými léčitelských postupů. Protože mu však záleželo na vlastní popularitě více než na čemkoli jiném, tak vedle lékařských mudrců naslouchal velmi pozorně i rádcům, kteří mu slibovali vylepšení jeho obliby mezi lidem. Každá ze skupin poradců se snažila dělat to, co uměli nejlépe. Na základě jejich rad vydával král pravidla, jak bojovat se zákeřnou nemocí, která se šířila mezi lidmi.

Léčitelé na krále intenzivně naléhali, že je třeba nařídit, aby pokud možno nevycházel nikdo z poddaných ven, všichni zůstali doma a omezili tak šíření nemoci. S nimi nesouhlasili poradci, kteří namítali, že lid bude z takového nařízení rozladěn, ať nechá toto rozhodnutí vydat svého místodržícího. Ten vždy poslušný a oddaný králi opatření v situaci, kdy se již nákaza intenzivně šířila, vydával další a další omezení. Nevole lidu vyvolaná opatřeními padala na hlavu místodržícího, nikoliv krále. Šlechticům se však zákaz vzešlý od nerespektovaného místodržícího nelíbil. Zjistili, že podle základních zákonů království taková omezení může vydávat pouze král. A pohrozili vzporou, pokud nebudou nařízení místodržícího zrušena.

Král, který si nejvíce ze všeho přál být mezi lidem oblíben, zrušil nařízení vydaná místodržícím a začal vydávat nařízení vlastní. Lid začal být tímto krokem zmaten. Vždyť všechna ta opatření, která dodržovali, byla vlastně vydána neprávem? Respektoval však vůli a rozhodnutí krále. S tím, jak se postupně šířila nemoc, přibývaly apely zkušených léčitelů, co vše je třeba ještě zakázat. Jaké další opatření zavést. Opatření byla psána na tabuli visící na bráně hradu, kde král Abrex sídlil.

Postupně byla zavedena povinnost mít před obličejem kus mokré látky. Posléze léčitelé zjistili, že je lepší mít před obličejem dva kusy látky, tak bylo přikázáno a na tabuli zveřejněno, mít před obličejem dva kusy látky. Dalším opatřením zakázal Abrex účast věřících na bohoslužbách. Pro zvýšení své popularity ale povolil jednu mši, která oslavovala jeho oblíbený svátek.

Jindy zase zpětně oceňoval vouchery vítěze neuskutečněných rytířských turnajů. Se zvětšujícím se chaosem uvnitř hradu a zvyšováním počtu poradců a léčitelů v jeho okolí, králova nařízení začala být často rozporná. Jednou chtěl, aby se žádní dva poddaní nepřiblížili blíže než na vzdálenost halapartny. Zároveň ale bylo vydáno nařízení, že společně mohou jezdit po dvou, třech nebo čtyřech na jednom koni proto, aby se poddaní intenzivněji otáčeli u hradu na cestě k tabuli s novými nařízeními. Mezi poddanými již při čtení nařízení o čtyřech jezdcích na jednom koni doutnalo podezření o odtržení králových poradců od reality. V jednom nařízení pak špatnou formulací omylem zakázal poddaným opustit jejich stavení úplně. Neúspěchy v legislativní tvorbě krále neodrazovaly. Bylo přece třeba jednat a chránit sice nevděčné, ale stále poslušné poddané.

Jednou například na popud léčitelů zakázal setkání více než tří lidí a zároveň ve snaze zalíbit se podle pokynů poradců povolil společné oslavy žní celých vesnic. Každý den či půlden tak bylo vydáváno nové nařízení. Opatření bylo postupně tolik, že již nestačila cedule na dveřích hradu a některá opatření křičel z věže rytíř s nejsilnějším hlasem. Poddaní zprvu vážili dlouhou cestu, aby se s novými nařízeními seznámili u hradní brány. S rychlostí, jíž byla vydávána nová nařízení a s omezením pohybu po království se již mnozí poddaní ani při nejlepší vůli nestíhali seznámit s platnými nařízeními. Některým se po nějaké době přestalo chtít chodit z velké dálky k hradu, aby si přečetli nová nařízení, která budou změněna dříve, než se vrátí do svých chýší. Jakmile ale začala být králova nařízení vyvolávána z hradní věže, nastal v království zmatek.

Ti, co si pamatovali nařízení dřívější, se začali hádat s těmi, kdo zaslechli volání z hradní věže. Na ulicích se strhávaly šarvátky, při kterých byli mnozí pobodáni právě těmi halapartnami, jejichž prostřednictvím se dožadovali udržení bezpečné vzdálenosti. Postupem času ti, co trpělivě seděli u hradu a čekali na každé nové nařízení, již byli v takové menšině, že jim všichni ostatní v království přestali věřit a měli je za blázny. Ač již téměř nikdo z poddaných netušil, jaká pravidla může dodržovat zrovna v daný okamžik, královi vojáci neustávali ve snaze o jejich vymáhání.

Takový postup králově popularitě mezi poddanými neprospěl a hradní vězení se plnilo. Velitel vojska však královi brzo donesl nelichotivou zprávu, že jeho opatření jsou porušována již v takové míře, že není v silách jakéhokoli vojska je nadále vynucovat. A co je horší, poddaní tuto situaci odhalili a opatření přestali dodržovat i ti, kdo se jimi řídili pouze ze strachu ze sankcí.

Král se proto rozhodl na situaci reagovat a o svých nařízeních informovat s předstihem. Od poradců věděl, že lid nejhůře snáší zákaz práce na polích, kde uhnívají nesklizené plody a uzavřené hostince, kde byly plody z polí konzumovány. Rozhodl se proto zrušit tato nařízení a oznámil to jako projev dobré vůle tři dny dopředu. Téměř všichni poddaní se zaradovali z toho, že ví o opatřeních dopředu. Rolníci začali připravovat náčiní na pole a hostinští nakupovat zásoby. Král však tuze zarmoutil zkušené léčitele, kteří na něj apelovali, aby si své rozhodnutí rozmyslel. Nikdo na hradě neví, proč poddaní neposlouchají jejich dobře míněné odborně podložené zákazy a nedodržují nařízení. Již tak je v zemi mnoho mrtvých a navržené změny situaci evidentně zhorší. Jak každou hodinou přibývali mrtví, král jeden den odvolal příslib otevření hostinců. Druhý den zrušil povolení začít sklízet. Třetí den, kdy měla být vyhlášena zmírnění, zakázal poddaným mezi sebou hovořit.

Zhasnutí tohoto světla naděje již bylo pro poddané poslední kapkou. Nařízením, která vznikala na základě bezesporu odborných doporučení léčitelů, lidé nerozuměli nebo nedokázali včas pochopit jejich obsah. Přesto mnozí doufali, že právě tato nařízení je zachrání. Hrobaři nestíhali kopat jámy. Dřevorubci nestíhali kácet stromy pro dřevo na rakve. Král se izoloval na hradě a jen zřídka někdo z věže vykřikl pravidlo našeptané královým poradcem, jen aby dal vědět, že na hradě ještě někdo sídlí. Mezi poddanými již pravidla přestala existovat. Každý se snažil chránit sám sebe podle toho, co slyšel od své kořenářky.

V čem Abrex udělal chybu a proč odborné rady nefungovaly? Tvorba právních norem a téměř všech pravidel chování, je tvorba obecně závazných pravidel, která stát uznává a vynucuje. Základní složky právních norem jsou definovány závaznost, formální určitost, obecnost, vynutitelnost. Pokud přistoupíme na to, že král jako je Abex může ve své svrchovanosti vydávat nařízení, která musí poddaní poslouchat, první chybou bylo, že tato nařízení vydával nezpůsobilým stylem po formální stránce. Když jsou vydávány právní normy, je třeba dbát na to, aby nebyly vnitřně a mezi sebou rozporné. Aby jedna nepřikazovala stejné chování, které jiná norma stejné právní síly zakazuje. Stejně tak je nezbytná srozumitelnost právních norem. Pokud jsou objektivně nesrozumitelné, lze stěží legitimně požadovat jejich dodržování. Právní norma musí mít rovněž přiměřenou formální podobu, aby se její adresáti s jejím obsahem mohli seznámit v dostatečné kvalitě a předstihu a byli tak sto se jí řídit. Základním definičním znakem právní normy je její vynutitelnost. Pokud však dochází k porušování právní normy v míře, která přesáhne možnost její dodržování efektivně vynucovat, přestává dané pravidlo prakticky naplňovat základní atribut právní normy. Právní jistotu těžce zasahuje i rozpor v procesu tvorby právní normy králem Abrexem, očekáváním s ním spojenou následnou rychlou změnou.

Opatření, která Abex vydával, byla v souladu s nejlepšími vědomostmi léčitelů. Dopustil se však při tvorbě právních norem tolika chyb, že se téměř nejedná o právní normy. Lidé nejsou tlačítka, u kterých právní normy spouští automatizované procesy přesně dle zadání. Tvorba práva má svá pravidla a při jejich nedodržování následují nejen pro právo fatální následky. Požadavky na právní tvorbu: Obecnost, Řádné vyhlášení, Zákaz retroaktivity, Jasnost, Bezrozpornost, Nepožadovat nemožné, Stálost, Postup aplikace v souladu s pravidlem.

Autor je právník, věnující se teorii práva.